“НЕСОВЕРШЕНСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ОПРАВДАНИЕМ ИЗДАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИХ КОНСТИТУЦИИ”

Проблемы формирования единого правового пространства и укрепления основ конституционного строя России возникли далеко не сегодня и определяются прежде всего сложившимися в стране политическими и социальными реалиями. Нарастающий ежегодно вал нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации - объективный результат децентрализации российской государственности, утверждения в ней демократических начал. В этих условиях избежать ошибок в правотворчестве очень сложно. Тем не менее задача эта вполне выполнимая. Причем координирующая роль в этом деле должна принадлежать Министерству юстиции, которое при посредстве своих территориальных органов должно выработать детальный механизм обеспечения единого правового пространства. Методов воздействия на негативные процессы в правотворческой деятельности субъектов Федерации вполне достаточно, и все они предусмотрены Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Последние указы президента России о приостановлении действия правовых актов органов государственной власти некоторых областей и республик в составе Российской Федерации, а также направление в Госсобрание Башкирии предложения о приведении Конституции республики в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами - пример практического, хотя и запоздалого, их применения.

К сожалению, некоторые из этих методов носят чисто декларативный характер. Поэтому, а также в силу ряда других причин используются они недостаточно полно. В связи с этим следует остановиться на проблемах, решение которых позволит перенести обеспечение единства правового пространства из области голой теории в конкретную практическую плоскость.

1. Сегодня заключения Министерства юстиции по экспертизе нормативных правовых актов субъектов Федерации носят лишь рекомендательный характер и половина их органами власти субъектов во внимание не принимается. В связи с этим реагирование Минюста России на противоречащие Конституции и федеральным законам нормативные акты субъектов должно быть подкреплено правом обращения Минюста и его территориальных органов в суд.

2. Последнее тесным образом связано с необходимостью скорейшей разработки и принятия федерального конституционного закона, закрепляющего виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд, и обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Уже почти два года в соответствии с постановлением Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 года № 19-П органы прокуратуры фактически лишены возможности ставить в судебном порядке вопрос о признании таких нормативных актов не соответствующими федеральному законодательству. Однако закон до настоящего времени не принят.

3. Определенные трудности вызваны отсутствием четкого разграничения полномочий в этой деятельности между Минюстом и его территориальными органами, а также между последними и субъектами Федерации. В настоящее время положением о Министерстве юстиции Российской Федерации органы юстиции территорий наделены только правом ведения контрольных экземпляров нормативных правовых актов субъектов Федерации.

В то же время Министерство юстиции письмами от 11 марта 1999 года № 1276-СИ и от 19 марта 1999 года № 1990-СИ предписало управлению юстиции еженедельно направлять в Минюст перечень нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти края, проводить их предварительную юридическую оценку с последующим докладом результатов в Управление законодательства субъектов Российской Федерации Министерства.

Не являясь нормативными правовыми актами и направленные в орган юстиции без надлежащего информирования органов государственой власти края, указанные письма не обязывают последних к оказанию содействия в исполнении предписанных действий. Более того, принимаемые нами меры по реализации рекомендаций Минюста не всегда находят должное понимание в органах власти края и создают дополнительную напряжённость в отношениях управления юстиции и администрации края.

4. Крайне необходима разработка модельных (типовых) законодательных актов, научно обоснованных рекомендаций по правовому обоснованию тех или иных общественных отношений, что будет служить основой для законотворчества субъектов Федерации и разработки методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Мы также рассчитываем на то, что Министерство юстиции по результатам юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации будет направлять в территориальные органы юстиции обобщения как типичных недостатков, так и наиболее удачных примеров нормотворческой деятельности.

Появление в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству, в немалой степени обусловлено несовершенством некоторых федеральных законов. В этом плане можно назвать Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, в сатье 19 которого допущено отступление от принципа единства порядка лицензирования. В совокупности с длительным отсутствием перечня федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и перечня видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов (перечни утверждены правительством РФ только в апреле сего года), существующее положение дел вынуждало органы исполнительной власти субъектов принимать нормативные акты о лицензировании отдельных видов деятельности, противоречащие указанному федеральному закону.

Надеемся, что с принятием разработанного Минюстом России проекта постановления правительства Российской Федерации “О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности правительства Российской Федерации”, согласно которому разработанный федеральным органом исполнительной власти законопроект может быть внесён на рассмотрение правительства только при положительном заключении Минюста, выражение “несовершенство федерального законодательства” будет встречаться всё реже и наконец исчезнет вовсе. Хотя, безусловно, несовершенство федерального законодательства, неурегулированность тех или иных отношений на федеральном уровне не должно являться оправданием издания субъектом Федерации не соответствующих Конституции и федеральным законам нормативных правовых актов.

Конституцией РФ предусмотрены возможности влияния на федеральное законодательство в целях его усовершенствования, изменения путём использования права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов и главами исполнительной власти субъектов - членами Совета Федерации. Однако процесс реализации таких инициатив, во-первых, далеко не скорый, а во-вторых, нередко наталкивается на непреодолимые препятствия.

Примером может служить многострадальный для всех территорий Российской Федерации вопрос о регулировании заготовки и сбыта лома чёрных и цветных металлов. Последствия правовой неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне хорошо известны. Дело дошло до того, что депутаты Белгородской областной Думы в феврале сего года приняли обращение к исполняющему тогда обязанности президента России, председателям Государственой думы и Совета Федерации о необходимости ускорить принятие федеральных законов “О регулировании заготовки лома чёрных и цветных металлов” и “О регулировании экспорта лома чёрных и цветных металлов”, которое поддержали законодательные органы других субъектов, в том числе и Законодательная дума нашего Хабаровского края.

Подытоживая, можно сказать, что нам необходимо дальнейшее и скорейшее совершенствование правовой регламентации порядка деятельности органов юстиции по организации юридической экспертизы правовых актов субъектов Федерации. Нужны методические рекомендации, разъяснения Управления законодательства субъектов Российской Федерации, Минюста России по проведению правовой экспертизы, а также обобщённые материалы в этой сфере деятельности в других субъектах Российской Федерации.

* * *

Прокурор Магаданской области П. П. Кукушкин:

“НАША ПРОКУРАТУРА РАБОТАЕТ В ТЕСНОМ КОНТАКТЕ С ЗАКОНОДАТЕЛЯМИ”

Перед прокурорами поставлена задача привести в соответствие с федеральным законодательством все региональные правовые акты и усилить надзор за исполнением законов. Оказывается, более 30 процентов законодательной базы в регионах России принято с нарушениями.

Однако в числе перечисленных Генеральным прокурором Магаданская область не называлась. Наша прокуратура работает в тесном контакте с законодателями и губернатором, все проекты законов проходят правовую экспертизу. Тем не менее “ревизии” будут подвергнуты все ранее принятые законы и другие правовые акты, изданные властями всех уровней.

Кроме того, дано письменное указание прокурору города Магадана и прокурорам районов области в месячный срок принять меры к пресечению фактов принятия на территории области нормативных актов, издаваемых органами власти области и муниципальных образований, противоречещих Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству.

В необходимых случаях прокурорам предложено провести соответствующие проверки с принятием мер прокурорского реагирования вплоть до обращения с заявлениями в судебные органы о признании незаконных правовых актов противоречащими законодательству. До конца июня сего года предполагается обобщить и проанализировать состояние надзора на данном направлении с внесением руководству области конкретных предложений по повышению его эффективности.